Ton Doesburg, Eerste Kamerfr actie Partij van de Arbeid, met medewerking van Willem Minderhout, inhoudelijk medewerker van Doesburg
Verschenen in: Ruimte in Debat, juni 2006.
Het wordt tijd dat Nederland samen met Noordrijn-Westfalen en België een ruimtelijke politiek ontwikkelt om de mogelijkheden van deze transnationale regio, de ‘Eurodelta’ in de woorden van de Raad voor Verkeer & Waterstaat, beter te benutten. Een dergelijke politiek kan ook het kader scheppen voor effectieve ruimtelijke investeringen en investeringen in de ‘kennisinfrastructuur’.
Nu verdwijnt bijvoorbeeld het leeuwendeel van de aardgasbaten (FES-gelden) in investeringen om knelpunten in de Randstad op te lossen, terwijl veel kansen onbenut blijven. Als de FES-middelen optimaal geïnvesteerd waren, dus daar waar het rendement in termen van economische ontwikkeling het grootst is, dan zou het Nederlands BNP in 2005 2 á 3 procent
hoger gelegen hebben dan het geval was, is mijn stelling.
Welk Nederland willen we tot stand brengen? Als we daarover nadenken, blijkt er te weinig over economisch rendement te worden gedacht. Ik mis bovendien een strategische visie, een overtuigend planningsconcept, in het ruimtelijk beleid zoals vastgelegd in de Nota Ruimte. Als er al een dragende gedachte aan deze nota ten grondslag ligt, dan kan ik haar niet vinden.
Een gevolg van die ontbrekende strategische visie is dat ook de ruimtelijke investeringen – denk aan de projecten die mede uit het Fonds Economische Structuurversterking worden gefinancierd – vooral worden gericht op het oplossen van knelpunten, met name in de Randstad. Knelpunten
zijn makkelijk te herkennen, maar om kansen te kunnen zien en te benutten, moet je over een toekomstbeeld beschikken.
Een overtuigend toekomstbeeld is een verhaal dat door velen als ‘mogelijk en wenselijk om te verwezenlijken’ wordt beschouwd en kan daardoor – deels – een zelf vervullende profetie worden. Doordat zo’n ‘wensbeeld’ momenteel volledig ontbreekt, zit er geen richting in het beleid. We lijken gedoemd tot wat Robert Musil ‘werkelijkheidszin’ noemt: het oplossen van problemen zonder een begrip voor een bredere tijdruimtecontext. En zo verkeren wij in de situatie van Alice in Wonderland, die op de viersprong aangekomen aan de Cheshire Cat vraagt welke weg de goede is ‘Als je niet weet waar je heengaat, is iedere weg de goede’, antwoordde de Cheshire Cat haar.
‘Mogelijkheidszin’, daarentegen, kan de overheid inspireren tot het benutten van kansen. Dit gevoel voor kansen heeft niets utopisch, maar heeft alles te maken met verstandig investeren. Voor investeringen is in het bedrijfsleven het sleutelwoord ‘rendement’. Dit blijkt bij ruimtelijke
investeringen door de overheid niet het geval te zijn.
In een TNO-rapport uit 1999, ‘De economie van steden en stadsgewesten’, werd de economische groei in 25 stadsgewesten voorspeld. De top tien bestaat, afgezien van Utrecht en Amsterdam op de plaatsen vier en zes, uit steden in Brabant en Gelderland. Terecht wordt in dit rapport opgemerkt dat congestie en ruimtegebrek dreigen voor deze in het rapport onder de aanduiding ‘Boom(ing)-regio’ genoemde gewesten (Louter 1999).
Het recente RIGO-rapport ‘Nederland in 2015’ stelt dat ‘weliswaar het aantal banen tot 2015 het meest toenemen in de stedelijke regio’s in de Randstad. Maar als gekeken wordt naar relatieve veranderingen, blijkt dat met name het economisch belang van de regio’s in de ‘eerste schil rond de Randstad’ tot 2015 toeneemt. (…) De beschikbaarheid van banen neemt vooral fors toe voor de inwoners van de omgeving van Den Bosch, West Gelderland, Utrecht en Flevoland’ (Buijs e.a. 2006).
Veel grote snelle groeiers vinden we dus buiten de Randstad in Zuidoost-Nederland. Deze ontwikkeling vindt plaats ondanks dat er van alle FES-miljarden slechts een klein deel in deze
‘groeiregio’ is neergeslagen.
Waarom werden, en worden, wensen en vooral mogelijkheden buiten de Randstad bij het toekennen van FES-middelen eigenlijk buiten beschouwing gelaten? Van die FES-middelen is 88 procent in de Randstad terechtgekomen volgens het IOO (2006). Is er sprake van een integrale weging? Ik denk het niet en durf de volgende stelling aan: als de FES-middelen optimaal geïnvesteerd waren, dus daar waar het rendement in termen van economische ontwikkeling het grootst is, dan zou het Nederlands BNP in 2005 2 á 3 procent hoger gelegen hebben dan het geval was. Dit zou iets van 10 á 12 miljard extra overheidsinkomsten per jaar betekend hebben, nog ongeacht de kostenvoordelen. En dan was het bijvoorbeeld mogelijk geweest om een economisch luwtegebied als het Noorden ieder jaar 2 miljard te geven en nog over te houden ook.
Randstadfixatie
Op dit moment pretendeert het Nederlandse ruimtelijk beleid dat versterking van de nationale ruimtelijk-economische structuur voorop staat. Met name de G4 weet de Randstad nog steeds met veel succes te presenteren als de ‘motor van de Nederlandse economie’. Dat de Randstad die toppositie niet meer heeft – tussen de 20 Europese grootstedelijke regio’s bezet de Randstad inmiddels de twaalfde plaats wat betreft de omvang van het BRP per hoofd van de bevolking is geen reden om de investeringen te heroverwegen, maar juist om meer te investeren. De ‘haperende motor’ moet weer aan de gang gebracht worden.
De cijfers van de economische ontwikkeling in de Randstad worden sinds 1993 geflatteerd door een nog grotere investeringsstroom dan voor die tijd al het geval was. Deze rijksinvesteringen
ontbreken in de rest van Nederland, waardoor aldaar de economische ontwikkeling wordt geremd. Nu ontken ik het economische belang van de Randstad niet, maar deze fixatie zorgt wel dat Nederland willens en wetens kansen laat liggen door te blijven ‘kurieren am Symptom’.
‘Willens’ onder invloed van de uitstekende lobby van gremia als de G4 en de Stichting Deltametropool.
‘Wetens’, omdat diverse nota’s aantonen dat er op beleidsniveau echt wel verder gekeken wordt, maar dat dit denken niet wordt vertaald in een handelingsrepertoire en investeringsbeslissingen. Wat door die ‘Randstadfixatie’ ook over het hoofd wordt gezien, is de samenhang met ontwikkelingen en ontwikkelingspotenties aan de andere kant van de grens.
Nederland heeft naar mijn mening de potentie om binnen Europa de rol te vervullen die bijvoorbeeld Hongkong en Singapore in Azië vervullen: een draaischijf van de mondiale economie, gericht op zowel logistiek in de meest brede zin van het woord, als op kennisintensieve productie en internationale dienstverlening op het vlak van informatietechnologie, marketing,
design, en financiële dienstverlening.
Nederland dankt die mogelijkheid aan haar geografische positie in de delta van Rijn, Maas en Schelde. In dát Nederland zal de Randstad een belangrijke rol blijven vervullen. Dat zal echter niet het geval zijn als ze wordt gezien als een op zichzelf staand ‘stedelijk netwerk’. Nee, om dat
te bereiken moet ze worden gezien als een onderdeel van een dynamische Eurodelta – een begrip gemunt door de Raad voor Verkeer & Waterstaat in 2005 –, waartoe ook Zuidoost-Nederland en delen van België en Noordrijn-Westfalen behoren.
Wil Nederland haar positie handhaven, of wellicht zelfs versterken, als (deel van) één van de belangrijkste toegangspoorten tot Europa, dan is een gezamenlijke ontwikkelingsvisie voor
deze ‘Eurodelta i.o.’ nodig.
De agorafobie van de Nederlandse ruimtelijke ordening
In Nederland lijkt de Europese eenwording slechts langzaam door te dringen in de theorie en nog langzamer in de praktijk van de ruimtelijke ordening. Hierin leek in de negentiger jaren een kentering op te treden. Vooral door de val van de muur (1989) en het openstellen van de Europese binnengrenzen (1992) werd alom ervaren dat de wereld groter was geworden.
In Nederland werd, vooral onder invloed van ‘Nederland Distributieland’, het ‘corridorconcept’ geboren. In combinatie met de ontwikkeling van de ‘mainports’ (Rotterdamse haven en Schiphol) zouden zware verbindingen met ‘het achterland’ moeten worden aangelegd om de Nederlandse centra te verbinden met andere economische centra in de Europese ‘blauwe banaan’, zoals de zone genoemd wordt die loopt van Midden-Engeland tot Noord-Italië.
Tezelfdertijd begon de EU met het streven om Trans Europese Netwerken (TEN) tot stand te brengen. De HSL-Zuid en de Betuweroute zijn duidelijke representanten van het denken
uit die periode.
Het corridordenken speelde bij de voorbereiding van de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening een grote rol, maar heeft uiteindelijk niet doorgezet. Zoals Lianne van Duinen
(2004) uiteenzet in haar magistrale dissertatie, ging dit concept – aanvankelijk vooral een visie op infrastructuurverbindingen tussen economische centra – te gronde doordat het werd
‘verrijkt’ met visies met betrekking tot bedrijfsvestigingsplaatsen en woningbouw die zich onderling slecht verhielden, zo ze elkaar niet uitsloten. De belangrijkste reden was echter het feit dat het corridorconcept door de G4 werd bestreden, omdat weglekken van economische activiteiten uit de Randstad gevreesd werd.
Het recente onderzoek van de Tijdelijke Commissie Infrastructuur heeft de huiver voor grote grensoverschrijdende infrastructurele projecten nog verder vergroot. Niet ten onrechte, overigens! Bij de Betuwelijn en de HSL-Zuid, bleken afstemmingsproblemen met de partners
aan de andere kant van de nationale grens serieuze bottlenecks te zijn. (TCI 2004: Reconstructie Betuweroute pp. 64-70, Reconstructie HSL-Zuid pp.46-50) Maar is Nederland, de Randstad incluis, gebaat bij dit parochialisme?
Aanzetten tot een nieuw planningsparadigma
De nota ‘Pieken in de Delta’ probeert dit parochialisme te doorbreken: ‘wie het nationale groeivermogen wil versterken moet comparatieve voordelen van regio’s (‘pieken’) benutten in plaats van alleen maar achterstanden egaliseren’. Deze nota veronachtzaamt de potentie van de Randstad niet, maar knipt die zeer terecht op in de ‘Noordvleugel’, ‘Utrecht’ en de ‘Zuidvleugel’, drie gebieden met een zeer afwijkende economische structuur – en, zou ik daar aan toe willen voegen, netwerkrelaties. ‘Pieken’ vraagt nadrukkelijk aandacht voor grensoverschrijdende relaties als ‘Rotterdam-Antwerpen’ en herintroduceert de corridor: De mega-corridors zuid-noord en west-oost, zij het dat deze nu als ‘assen’ wordt gepresenteerd.
De Nota Ruimte geeft, in navolging van de Vijfde Nota, op zich goede aanzetten om ‘over de grens’ te kijken’. Het blijft echter voornamelijk lippendienst die aan de Europese dimensie van het ruimtelijke beleid bewezen wordt. Het Nederlandse ruimtelijk beleid lijkt nu als belangrijkste planningsconcept de ‘netwerkverstedelijking’ te hanteren. Dat hier in de richting van een ‘transnationaal’ concept wordt gedacht, blijkt uit verschillende kaartjes in de Nota. De invloed van metropolitane gebieden als het Ruhrgebied, de Vlaamse Ruit en de regio Frankfurt wordt als een kans gezien voor de stedelijke netwerken in Oost- en Zuid-Nederland.
Beleidsmatig echter stopt alles nog steeds aan de grens en van een omvattende visie is geen sprake. Zeker als we naar de investeringsprogramma’s kijken, lijkt er maar één ‘stedelijk netwerk’ te zijn dat er echt toe doet: de Randstad Holland.
Europese ruimtelijke ordening
Ruimtelijke ordening hoort niet tot de verdragstaken van de EU. Door middel van de ‘structuurfondsen’ wordt echter wel degelijk ruimtelijke politiek gevoerd. De structuurfondsen zijn er voornamelijk op gericht om achtergebleven regio’s te ondersteunen door projecten met grote ruimtelijke gevolgen te financieren. Dit doet denken aan het Nederlandse ruimtelijk beleid van ‘verdelende rechtvaardigheid’ uit de jaren zeventig (Zonneveld 2003).
Dat er met betrekking tot de aanwending van de structuurfondsen binnen de EU een - voorzichtige – verschuiving plaatsvindt van ‘verdelende rechtvaardigheid’ naar versterking van de economische structuur,kan men afleiden uit het streven naar een Europees Ruimtelijk Ontwikkelingsperspectief (EROP). In 1999 stelden de Europese ministers dit EROP vast. Dit document, dat overigens iedere dwingende status mist, leek te kunnen zorgen voor een begin van een ruimtelijke visie die de uitkeringen van de structuurfondsen zou kunnen richten (RPD 1999a).
Er is veel te zeggen over het EROP, maar ik beperk me hier tot de opmerking dat het een poging is om het concept van stedelijke netwerken op Europese schaal in te vullen. De vijfhoek Hamburg-Londen-Parijs-Milaan-München werd gezien als ‘één economisch kerngebied’. Het EROP streeft een ruimtelijkeconomische structuur na zoals die in de VS bestaat met ‘meerdere kerngebieden van mondiaal belang.’ Dit wil men niet bereiken door spreiding, maar door intensivering:
‘Niet spreiding van economische activiteiten bepaalt economisch succes, maar benutting en versterking van heteigen potentieel van stedelijke gebieden.’
Het EROP zag de potentiële ontwikkeling van Rijn-Maas-Scheldedelta als een enorme kans, als één ‘integratiezone’.
In plaats van een fixatie op de Deltametropool zou het ‘Kobra’-concept, zoals voorgesteld door de ministerpresident van Noordrijn-Westfalen, gehanteerd dienen te worden: de driehoek Keulen (Köln)-Brussel-Amsterdam (RPD 1999b: 12 6-13 9).
Het EROP heeft slechts een zeer beperkte invloed op het Nederlandse ruimtelijk beleid gehad. Zonneveld (2003) telt slechts vijf verwijzingen naar het EROP in de Vijfde Nota. Ik heb deze exercitie herhaald voor de Nota Ruimte, en vond één verwijzing: naar de ‘Lijst van afkortingen’.
Einde verhaal?
Dat de EU tot nu toe geen drijvende kracht is voor ruimtelijk-economische integratie binnen de ‘Eurodelta’, ligt echter vooral aan de drie landen in deze regio zelf. In het geval van de HSL-Zuid
en de Betuweroute bleek de EU bereid om dit soort projecten te steunen: ze kregen een Europese ‘TEN-status’ en worden medegefinancierd met geld uit Europa.
Verbazingwekkend en verhelderend: in het TCI-rapport is te lezen dat het Nederlandse parlement niet of nauwelijks op de hoogte was van deze Europese dimensie (TCI 2004: Reconstructie Betuweroute. De besluitvorming uitvergroot, p. 18, Reconstructie HSL-Zuid p. 25). Misschien is het nog eigenaardiger dat ‘Europa’ de verdere transnationale coördinatie over blijkt te laten aan de lidstaat op wiens grondgebied de infrastructuur wordt aangelegd. Misschien lijkt de subsidiariteit doorgeschoten, want zelfs bij HSL en Betuweroute ontbrak een transnationale visie en transnationale coördinatie vrijwel geheel.
Met nieuw elan richting Eurodelta
Tijdens zijn speech op de laatste RPB-Ruimteconferentie liet Dirk Sijmons een dia zien van een Rotterdamse delegatie in Sjanghai, die wat schaapachtig met een Feyenoord-shirt in de hand poseert onder een ingelijst Ajax-shirt. De Amsterdammers waren ze weer net voor geweest! Wellicht dat er nu ook ingelijste shirts van ADO Den Haag en FC Utrecht hangen.
Zelfs binnen het beperkte gezelschap van de G4 blijken de afzonderlijke steden te denken dat ze los van elkaar en los van de Deltametropool een rol kunnen spelen in de mondiale economie. Hoe moeilijk zal het dan niet zijn om deze lieden in termen als ‘Eurodelta’ te laten denken en handelen?
Soms hebben de beste concepten even tijd nodig voordat de geesten er echt rijp voor zijn. Ik ben er van overtuigd dat dit bij uitstek geldt voor de Eurodelta. Het is mogelijk, omdat het noodzakelijk is.
Wel zullen de nationale overheden hier een handje moeten helpen. De ‘Eurodelta’ is, zoals zoveel deltagebieden elders op de wereld, bij uitstek geschikt om zijn positie als ‘Distributiedelta’ te
handhaven en te intensiveren indien dit in samenwerking met België en Noordrijn-Westfalen ter hand wordt genomen. Komt die transnationale Distributiedelta niet tot stand, dan zal onze positie afkalven. En zonder Distributiedelta zal er ook geen ‘Kennisdelta’ ontstaan.
We moeten ons realiseren dat ons land alleen op de schaal van de Eurodelta interessant is als logistiek knooppunt. Op dat schaalniveau hebben Rotterdam en Antwerpen dezelfde belangen.
Belangen die bovendien volledig gelijk opgaan met het belang van de grootste Europese binnenhaven Duisburg en het grote ‘multimodale knooppunt’ Keulen.
Deze Logistieke Rechthoek is perfect in staat om uit te groeien tot de belangrijkste poort van en naar het dichtstbevolkte en hoogst ontwikkelde gebied van Europa, mits er verstandig samengewerkt wordt zowel op het gebied van de ontwikkeling en exploitatie van de infrastructuur (Betuweroute, Scheldebekken, IJzeren Rijn, enzovoort) als op het gebied van
wereldwijde promotie.
In en rondom deze Logistieke Rechthoek kan een zeer kennisintensieve en creatieve economie tot bloei komen; niet alleen vanwege de logistieke kracht, maar vooral vanwege de massa in combinatie met unieke ‘plaats’-karakteristieken.
Amsterdam is ‘gemaakt’ om een belangrijke rol te (blijven) spelen in de creatieve economie van design, advertising, beeldende kunst enzovoort. De nabijheid van Schiphol draagt daar zeer veel aan bij. Amsterdam kan wel beter de pretentie laten varen dat zij een rol kan spelen als wereldzeehaven.
Als de stad zich logistiek als nichespeler opstelt, cacao en petroleum met name, is een goede toekomst mogelijk. Het bijstellen van de ambitie moet leiden tot het bijstellen van de investeringen, hetgeen geld vrijmaakt voor aantrekkelijker projecten.
Ook elders heeft de ‘Eurodelta’ grote potenties om uit te groeien tot ‘Kennisdelta’. Kenniseconomische clusters met hoge potentie bestaan nu al en ontwikkelen zich – tegen de stroom in – rond Wageningen (agro en life sciences); in de as Leuven-Eindhoven en rond Duitse topinstituten als de Technische Hochschule in Keulen. Die potenties kunnen in het brede kader van de Eurodelta tot grote bloei komen.
Tot slot
Het bredere perspectief van de Eurodelta hoeft zeker niet tot een ‘planningskramp’ te leiden. Nu zitten de Noord- en de Zuidvleugel van de Randstad voortdurend in elkaars vaarwater, juist omdat ze denken dat ze iets gezamenlijks tot stand moeten brengen.
Binnen het brede planningskader van de Eurodelta kan er juist op grensoverschrijdende regionale schaal gericht gewerkt gaan worden aan de concrete vormgeving van een bloeiende toekomst voor ons land in een mondiaal perspectief. Geen enkele productiefactor houdt zich in
werkelijkheid immers aan de grenzen. Er is veel eerder sprake van dynamische transnationale ‘netwerkrelaties’.
Literatuur
- Buijs, André e.a. (maart 2006), Nederland in 2015, Stichting Atlas voor Gemeenten/RIGO.
- Duinen, Lianne van (2004), Planning Imagery, The emergence and development of planning concepts in Dutch national spatial policy, proefschrift Universiteit van Amsterdam.
- IOO (2006), Quick scan regionale verdeling FES-toezeggingen; beknopte rapportage, Leiden: Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven (IOO).
- Louter, P.J. (1999), ‘De economie van steden en stadsgewesten: verleden en toekomst’, Elsevier.
- Ministerie van Economische Zaken (2004), Pieken in de Delta. Gebiedsgerichte economische perspectieven, Den Haag: Ministerie van EZ.
- Raad voor Verkeer & Waterstaat (2005), Samenwerken in de Eurodelta. Kansen voor de positieversterking van Nederland, België en Duitsland in het economisch kerngebied van continentaal Noordwest Europa, Den Haag: Raad voor Verkeer & Waterstaat.
- RPD (1999a), Ruimtelijke Verkenningen. Ruimtelijke Perspectieven in Europa, Den Haag: Ministerie van VROM.
- RPD (1999b), ‘Nederland: deel van een gelaagde Europese ruimte’, Den Haag: Ministerie van VROM.
- Tijdelijke Commissie Infrastructuur (2004a), Reconstructie Betuweroute. De besluitvorming uitvergroot.
- Tijdelijke Commissie Infrastructuur (2004a), Reconstructie HSL-Zuid. De besluitvorming uitvergroot.
- Zonneveld, Wil (2003), ‘Investeren in Europa’: ruimtelijke planning zoekt invloed’,
in: Priemus, H, R. Kloosterman en W. Korthals Altes red. (2003), ICES, stad & infrastructuur, Assen: Van Gorcum.
Geen opmerkingen:
Een reactie posten